近日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2022〕10號）（以下簡稱《規(guī)定》），在賠償范圍、訴訟程序、審理規(guī)則、舉證責任、損失范疇等方面對現(xiàn)有行政賠償制度進行了完善。《規(guī)定》將于2022年5月1日起施行。
1994年，我國頒布了國家賠償法，對行政賠償相關(guān)事宜作出規(guī)定。隨后，最高法于1997年發(fā)布了《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法發(fā)〔1997〕10號），對行政賠償制度進行細化。應(yīng)該說，已有立法和司法解釋對規(guī)范行政賠償工作，實質(zhì)化解行政賠償爭議，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行行政賠償義務(wù)等方面發(fā)揮了積極作用。但考慮到國家賠償法、行政訴訟法等相關(guān)法律已修改多年，加上民法典已經(jīng)頒布，且行政賠償審理實踐也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，據(jù)此，《規(guī)定》對近年來行政賠償審判的經(jīng)驗和做法進行總結(jié)，并將之固化成文，這將有助于進一步保障當事人合法權(quán)益，并以此倒逼行政機關(guān)依法行政。
舉證責任如何劃分一直是行政賠償案件非常關(guān)鍵的一環(huán)。實踐中存在著這樣一種情形：違法行政行為導致了損害發(fā)生，但在行政賠償訴訟中，原被告雙方都無法就實際損失的數(shù)額進行舉證。
例如，在此前最高法發(fā)布的91號指導案例——沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除行政賠償案中，當?shù)卣畬嵤┝诉`法強制拆除行為，原告主張房屋內(nèi)物品損失共計10萬元，主要包括衣物、家具家電等。但由于強拆導致屋內(nèi)物品已完全滅失，且當?shù)卣参匆婪ㄟM行財產(chǎn)登記、公證等措施，導致雙方均無法對房屋內(nèi)物品損失進行舉證。此時，如果按照一般訴訟程序中“誰主張、誰舉證”的原則要求原告承擔舉證責任，就會使原告陷入因舉證不能而難以獲得救濟的困境。
對此，《規(guī)定》明確在行政賠償、補償訴訟中，因被告的原因?qū)е略鏌o法就損害情況舉證的，應(yīng)當由被告就損害情況承擔舉證責任；對于各方主張損失的價值無法認定的，應(yīng)當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定，而當損失因客觀原因無法鑒定的，法院應(yīng)當結(jié)合當事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額。事實上，在前文提到的沙明保一案中，法院對原告未超出市場價值的、符合生活常理的房屋內(nèi)物品的賠償請求也予以了支持。
因此，可以認為，《規(guī)定》對行政賠償案件舉證責任的厘清，能夠在有效實現(xiàn)當事人財產(chǎn)權(quán)救濟的同時，堵上行政機關(guān)“為減輕賠償款額而實施違法行為”這一制度漏洞，倒逼行政機關(guān)依法行政。
除明確舉證責任外，《規(guī)定》還擴大了行政賠償?shù)膿p失范疇。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，行政賠償僅賠償侵犯財產(chǎn)權(quán)所造成的直接損失。所謂直接損失，一般是指因為違法行政行為而遭受的財產(chǎn)利益的直接減損，但是在實踐中，除直接損失外，違法行為也可能導致一系列間接損失，例如違法暫扣出租車后損失的營運收入、違法關(guān)停企業(yè)期間損失的經(jīng)營所得等等。此時，如果僅對當事人的直接損失進行賠償，顯然無法填補當事人的實際損害，這不僅有損當事人的財產(chǎn)權(quán)，而且會降低當事人對于政府保障當事人權(quán)益的期待，破壞政府公信力，進而損害營商環(huán)境。
據(jù)此，《規(guī)定》根據(jù)行政賠償案件自身特點，參照司法賠償案件司法解釋相關(guān)規(guī)定，借鑒民事侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，適度擴大了直接損失的范圍，通過列舉的方式明確存款利息、貸款利息、現(xiàn)金利息、機動車停運期間的營運損失，和通過行政補償程序依法應(yīng)當獲得的獎勵與補貼等均屬于直接損失的范疇。同時還在兜底條款明確對財產(chǎn)造成的其他實際損失屬于直接損失，這些規(guī)定都有助于最大限度實現(xiàn)對當事人合法權(quán)益的保護。
法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，應(yīng)當在法治中國建設(shè)中實現(xiàn)率先突破。作為完善行政賠償制度的重要舉措，相信《規(guī)定》的出臺和實施能夠在現(xiàn)有制度下最大限度保護當事人的合法權(quán)益，促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)，進而推動法治政府建設(shè)。